全国房地产政策变动监测报告（2020年5月）

01

本月楼市政策聚焦：两会重申”房住不炒” 地方继续落实”因城施策”

2020年5月21日-5月27日，全国两会在北京顺利召开。受新冠肺炎疫情等因素影响，此次两会时间较以往延后了两个多月，同时，会议时间较原来计划缩短了4天半。国务院总理李克强于5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上作《政府工作报告》，对2019年及今年以来的工作作出回顾和总结，明确了今年发展主要目标和下一阶段工作总体部署。通过对全球疫情和经贸形势等因素的综合研判，此次《政府工作报告》并未提出全年经济增速具体目标，强调要集中精力抓好”六稳“”六保“，维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。

在房地产方面，继2018年之后，2020年《政府工作报告》再次明确，坚持”房子是用来住的，不是用来炒的“定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。事实上，在过去相当长的一段时间内，中央及国务院有关部门已多次发声强调坚持”房住不炒“定位，”房住不炒“俨然成为一项长期国策。在地方层面，5月各地继续落实因城施策，根据地方房地产市场状况和发展诉求，分别开展以公积金和人口人才为主的宽松性政策或以加强房地产市场监管为主的紧缩性政策的针对性调控。本期报告主要对5月份房地产行业政策进行梳理，并作解析。

图1：近五年全国两会关于房地产表述

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

02

中央政策：坚持“房住不炒”定位，加快推动区域协调发展

1.  政策跟踪（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

1.  政策小结及重点政策解读

（1）政策小结

5月份，中央保持财政货币政策的稳定性，继续推动落实此前出台的减税降费、降准降息等系列政策，维持市场低利率水平。中国人民银行自2018年以来，12次下调存款准备金率，共释放长期资金约8万亿元。其中，2020年初至5月3日降准释放资金1.75万亿元，2020年5月15日，金融机构平均法定存款准备金率为9.4%，较2018年初已降低5.2个百分点。通过降准政策的实施，有效推动了社会融资成本的降低，发挥了支持实体经济发展的作用。同时，在经济面临较大下行压力的情况下，中央积极发挥宏观调控职能，一方面继续推动西部大开发、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等区域协调发展，另一方面加快推动新时代社会主义市场经济体制改革完善，促进经济高质量发展。

在房地产调控方面，5月22日国务院总理李克强在2020年《政府工作报告》中再次强调，”坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。“从中央对房地产调控的坚定立场来看，在全面推动和落实”六稳“、”六保“、稳定经济和社会发展大局的过程中，保持房地产业平稳健康发展至关重要，房地产宏观调控政策将保持长期稳定。

（2）重点政策解读：中共中央、国务院发文推动房地产税立法、户籍、公积金等多项制度改革

5月17日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，就如何在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，提出“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力”、“夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争”、”构建更加完善的要素市场化配置体制机制，进一步激发全社会创造力和市场活力“、”创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制“、”坚持和完善民生保障制度，促进社会公平正义“、”建设更高水平开放型经济新体制，以开放促改革促发展“、”完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障“等七项改革举措。其中，涉及房地产领域的主要包括房地产税立法、加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度、改革住房公积金制度、深化户籍制度改革四个方面。

（一） 健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权；加快建立现代财税制度，稳妥推进房地产税立法

解读：

（1） 中央推进房地产税立法工作由来已久，开征房地产税是大势所趋。早在2013年，党的十八届三中全会就已提出“加快房地产税立法”，引起社会各界对房地产税立法高度关注并展开了持续激烈讨论；2014年政府工作报告提出“做好房地产税立法相关工作”，同年，中央叫停上海、重庆房产税试点扩围，转为推进房地产税立法工作；2015年两会上，房地产税法被正式纳入十二届全国人大常委会立法规划；2018年政府工作报告提出“健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法”；2019年政府工作报告提出“健全地方税体系，稳步推进房产税立法”；2020年两会前夕，中共中央、国务院再次发文重申稳妥推进房地产税立法。由此可见，中央对于推进房地产税立法工作的政策大方向没有改变，尤其是近两年“推进房产税立法”出现频率明显提升，不动产登记“全国一张网”体系加快建设等，房地产税立法工作呈现加快迹象；

（2） 经济持续下行使房地产税开征难度加大，短期内难以落地。房地产税提出已久，但截至目前仍未开征，这背后不仅是技术和立法方面的问题，更多的是各方利益上的博弈，如何使各方利益实现均衡，依然是横亘在房地产税开征路上的重要难题。从现实状况看，近期人大法工委表示有关方面正在研究起草房地产税法草案，相关工作正在稳步推进，这意味着房地产税立法仍处于起草研究阶段；另一方面，受疫情和国际经贸形势影响，我国经济遭受较大冲击，经济下行压力加大，中共中央、国务院提出，要切实做好“六稳”、“六保”工作，维护经济社会长期稳定发展的大局。在此背景下，房地产税立法并未迎来最佳的出台时机，短期内难以落地。

（二）加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度

解读：

（1）在促进房地产市场健康发展、保障居民住有所居驱动下，租购并举制度搭建进程加快。租购并举制度由于长期以来缺乏重视，我国住房租赁市场发展一直较为缓慢，“重购轻租”现象突出。为了促进房地产市场健康发展，保障居民住有所居，2015年中央经济工作会议首次提出“发展租赁市场，建立租购并举的住房制度”，由此开启了住房租赁市场发展新阶段。2016年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，明确表示“实行租购并举，培育和发展住房租赁市场”；2017年，住建部、发改委、公安部、财政部等九部委联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，提出“建设政府住房租赁交易服务平台、增加租赁住房有效供应、创新住房租赁管理和服务体制等，加快发展住房租赁市场”，同时，选取广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点的人口净流入城市；同年，原国土资源部和住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，将北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市确定为开展利用集体建设用地建设租赁住房试点城市；2018年，政府工作报告指出，将加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让广大人民群众早日实现安居宜居；2019年，党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提到，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”；同年，北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都等16城进入了2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点范围。2020年，中共中央、国务院再次发文强调“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。

（2） 一二线城市、人口净流入城市住房需求更为迫切，租购并举制度有望优先形成完善。从目前来看，政策试点城市主要聚焦在一二线城市，尤其是人口净流入的区域中心城市。随着中央重视度不断提高，政策调整也在不断深入、细化，我国住房租赁市场发展持续提速，多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度有望加快形成，对保障居民住房需求、促进房地产市场平稳健康发展具有积极作用。

（三）改革住房公积金制度

解读：

住房公积金制度历史使命尚未完结，应加快改革步伐而非废除。今年2月，中国国际经济交流中心副理事长、重庆市原市长黄奇帆撰文指出，除税收等政策以外，建议取消企业住房公积金制度，为企业直接降低12%的成本，由此引发新一轮关于住房公积金制度存废问题的大量争论。一方观点认为，当前房地产已经市场化，公积金贷款使用效率偏低，且存在制度公平问题，同时取消公积金制度可以有效为企业减负；另一方观点认为，公积金是企业给员工的福利，是免税工资，如果取消非但不能为企业减负，还会破坏市场规则和秩序，给社会带来负面冲击。值双方观点争论不下之际，中共中央、国务院发文明确，”改革住房公积金制度“，这也意味着住房公积金制度虽然存在投资收益率底、统筹缺乏层次的问题，但在制度效率和制度公平方面，仍具有较大的积极作用，且其历史使命尚未完结，发展方向应是加快改革而非摒弃废除。

（四）建立健全统一开放的要素市场中提出深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度；推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变

解读：

（1）城市放开放宽落户限制进程将进一步加快，人口要素流动提速。早在2014年，国务院即提出要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。随后，中共中央、国务院、国家发改委等多次发文，要求和督促城市全面取消或放宽落户限制。政策的密集出台无疑将进一步加速地方放开放宽城市落户限制进程，对促进人口要素自由流动和加快城市化进程具有积极作用；

（2） 城市群内部人力资源配置优化，区域中心城市及城市群周边城市发展更加协调。2020年4月国改委印发的《2020年新型城镇化建设和融合发展重点任务》明确指出，加快发展重点城市群，大力推进都市圈城市化建设等，城市群和都市圈成为我国新型城镇化建设的主要发展方向。在此背景下，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度，一方面有助于加速城市群内人口自由流动，优化人力资源配置，利好城市群和都市圈建设，另一方面在户籍通迁的情况下，中小城市较低的生活成本将有效承接中心城市人口外流，缓解中心城市人口压力，同时人口流入有助于支撑中小城市持续发展；

（3） 公共资源与城市实际服务管理人口规模挂钩，促进公共资源的高效利用和人口吸附力强的城市持续发展。在以往的公共资源配置中，行政等级是重要的参考依据，省会城市往往享有优先权，而一些人口规模较大、经济实力较强的地级市、县级市则受限于行政等级较低，在公共资源配置的过程中优先级相对靠后，从而造成部分城市负担过重，严重制约城市持续发展。推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，将促使公共资源配置更加契合城市实际发展需求，有助于提升公共资源的配置和使用效率，为人口规模较大的城市和人口净流入城市提升公共设施配套和服务提供支撑，从而进一步提升城市竞争力，促进城市持续发展。

03

地方政策：落实“因城施策”，呈现“双向调控”

1.  政策跟踪

（1）行政限制政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

（2）土地政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理 

（3）公积金政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理 

（4）住房保障政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

（5）人口人才政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

（6）市场监管政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

（7）其他政策（图片请点开放大看）

数据来源：国家政府网站，中房研协整理

2.  政策小结

中房研协测评研究中心监测统计，2020年5月地方出台房地产调控政策45条，较上月继续减少。其中，宽松性政策15条，紧缩性政策14条，中性政策16条。在全国两会召开之际，地方出台房地产调控政策频率有所降低，调控手段也相对温和。

单位：次

图2：近八个月地方楼市调控政策变化

数据来源：中房研协整理

从政策内容来看，人口人才政策和公积金政策是房地产调控松绑的主要窗口，政策内容主要包括放开放宽城市落户限制、发放人才租房购房补贴、提升住房公积金提取额度等，典型代表有广州、佛山、郑州、大连、山东等地；房地产调控收紧则主要体现在市场监督和管理方面，政策内容主要包括开展房地产开发企业和中介机构专项整治行动、严控炒作学区、强化房屋建筑工程监管等，典型代表有北京、重庆、南京、东莞、阜阳等地。此外，5月地方出台中性政策15条，重点主要聚焦在推动”房证一体“登记发证工作、推动养老产业发展、推动绿色建筑和装配式建筑发展等内容，典型代表有上海、广州、海南、珠海等地。

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5月重要事项复盘

数据来源：国家政府网站，中房研协整理 

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房地产政策展望

1.  中央层面

5月28日，国务院总理李克强出席十三届全国人大三次会议闭幕会后的记者会。会上，李克强表示，今年没有确定GDP增长的量化指标，但确定了保居民就业、基本民生、市场主体等“六保”的目标任务，要使经济增长有更高的质量，发展还是解决我国一切问题的关键和基础；要“放水养鱼”，通过新增赤字、发行特别国债和减免社保费等规模性政策筹措资金，激发市场活力，为企业纾困。而且我们还留有政策空间，不管是财政、金融、社保，都有政策储备，可以根据经济形势变化及时出台新的政策。这些都表明下一阶段政策将继续延续宽松基调，积极的财政政策将更加积极有为，稳健的货币政策将更加灵活适度，降准降息仍然可期。从5月市场表现来看，MLF、LPR以及逆回购操作利率均与上期保持一致，这可能是考虑到宏观经济总需求增长不足，维持利率不变可以让市场更好地消化此前降准降息所释放的流动性，防止政策资金空转。但5月底央行时隔两个月重启逆回购，并且在四天之内净释放6700亿元资金量，货币政策宽松走向显现。考虑到发行特别国债带来的流动性缺口和中央“六稳”、“六保”的目标任务，6月降准降息的可能性较大。

在房地产方面，2020年《政府工作报告》在下一阶段工作总体部署中明确指出，坚持”房子是用来住的，不是用来炒的“定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。房地产调控主线再次被强调，也体现了中央在房地产调控方面立场坚定，“房住不炒”将是我国房地产调控长期性核心思路。同时，《政府工作报告》提出“今年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务”以及“加强新型城镇化建设”、“深入推进新型城镇化”等重要内容，城市更新和城市群、都市圈建设将成为未来房地产发展的重要方向。

2.  地方层面

5月份，随着疫情形势基本稳定，全国房地产市场秩序也大多基本恢复。考虑到全国两会于月底召开，各地在延续此前出台的扶持性政策之余，基本暂缓了出台新的激励性措施。从政策内容看，人才/落户政策和公积金政策维持调控松绑主窗口不变，在经历相对宽松的政策环境后，房地产市场监管力度进一步加强。

在2020年《政府工作报告》重申“坚持房子是用来住的，不是用来炒的，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展”之后，预计后续地方突破限购、限售、限贷等“红线”的可能性较小，人才/落户政策和公积金政策依旧将是政策层面推动地方房地产市场发展的主要驱动力，尤其是城市落户限制的全面放开放宽。但考虑到不管是人才政策、落户政策还是公积金政策，城市之间共性较强，由此带来的政策红利也相对有限。地方仍应聚焦于城市本身的发展，提升城市自身的竞争力，尤其是城市群、都市圈建设成为新型城镇化建设的主要发展方向，各地特别是经济发展相对落后的城市应更加积极主动融入，谋求城市合作，主动承接高能级城市产业和人口转移，促进城市经济发展，从而为房地产业提供健康可持续的发展基础。

执笔：王铮嵘

中房研协 测评研究中心 研究员